?

Log in

No account? Create an account
Тенденции развития местного самоуправления в городах-субъектах Российской Федерации

Зотов Владимир Борисович,
доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Государственного университета управления.


Мусинова Нина Николаевна,
кандидат экономических наук, доцент,
доцент кафедры Финансового университета при Правительстве
Российской Федерации.


Местное самоуправление (далее – МСУ) в современных условиях представляет собой один из важнейших институтов гражданского общества. Не случайно проблема состояния и перспектив развития МСУ определена как одна из ключевых в контексте задач по дальнейшей модернизации нашей страны, обозначенных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ в 2016 г. [1]
Актуальность анализа тенденций развития МСУ в современной науке и практике определяется разнонаправленностью и противоречивостью факторов, обуславливающих протекание данного процесса в сегодняшних политических, правовых и социально-экономических условиях. С одной стороны, функционирует нормативно-правовая база, легитимирующая вопросы МСУ, ее реализации способствует определенная политическая поддержка региональных администраций и сообществ, а также федерального центра. С другой стороны, на практике обнаруживается большое число проблем, связанных с реальным воплощением заявленных в законодательстве и политических декларациях стратегических направлений и задач развития самоуправления на местах. Существующая противоречивая практика реформирования МСУ в регионах России не только актуализирует всесторонний и непрерывный мониторинг его изменяющегося состояния, но и диктует необходимость научного исследования дальнейших тенденций развития данного процесса. Особую важность изучение данного вопроса приобретает для городов – субъектов Российской Федерации, в которых высокая проблематизация трансформаций в области МСУ связана с их особым, еще не до конца урегулированным на теоретическом и практическом уровнях, статусом.
С одной стороны, города Москва, Санкт-Петербург и Севастополь являются городскими поселениями, где может быть реализовано местное самоуправление по типу городского округа, одновременно они признаны субъектами РФ, где организуется государственное управление. Однако следует принимать во внимание тот факт, что МСУ Конституцией РФ исключено из системы государственной власти. По этой причине города федерального значения не могут одновременно являться субъектами и муниципального, и государственного управления. В этой связи ст. 79 ФЗ «Об общих принципах и организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131 ФЗ) [2] предусматривает особенности организации МСУ в городах федерального значения. МСУ на внутригородских территориях осуществляется, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, субсидиарной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед населением, унифицированного подхода к структуре и организации деятельности органов МСУ, сохранения единства бюджетной системы города и реализации интересов жителей муниципального образования с учетом интересов населения других территорий. Наряду с этим местная администрация в муниципальных образованиях может не создаваться.
В частности, до настоящего времени остается крайне актуальной проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и разработки механизма их взаимодействия. На многие вопросы, возникающие в этой области, нет четких ответов как в теории муниципального права, в практике правового регулирования общественных отношений, так и в политической и управленческой практике. Во многом такая ситуация объясняется не только исторически сложившимися обстоятельствами, но и неоднозначностью природы явления МСУ в современных условиях, которое отличается многозначностью. Оно может быть одновременно определено и как право граждан, местного сообщества на самостоятельное управление местными делами (ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления) [3], в то же время оно представляет собой деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения (согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ [4]). Одновременно оно закреплено на конституционно-правовом уровне, как форма народовластия (согласно ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ [4], ч. 2 ст. 1 Закона № 131‑ФЗ [2]; а также как основополагающий принцип организации власти (самостоятельной в пределах своих полномочий), который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали) и не входит в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ [4]). Помимо этого местное самоуправление представляет собой демократический институт организации и предоставления муниципальных услуг, который не может быть ликвидирован [5, c.7].
Многозначность и пока еще недостаточная урегулированность понимания термина «местное самоуправление» имеют многочисленные последствия в части разделения полномочий между федеральным центром, регионом и местным уровнем применительно к анализируемым нами муниципальным объектам. Так, в частности, его понимание как конституционного права граждан относит вопросы регулирования к ведению Российской Федерации, а в случае трактовки как формы народовластия, формы организации публичной власти, регулирование относится к совместному ведению Российской федерации и субъектов РФ, что вызывает на практике проблемы как организационного, так и управленческого характера. Однако наиболее остро эта проблема проявляется в г. Москве – городе, особенный статус которого обусловлен рядом составляющих. Во-первых, Москва является городом федерального значения, т.е. субъектом РФ, где местное самоуправление осу-ществляется в соответствии с городским законом «Об организации местного самоуправления в г. Москве» [6] на достаточно обширном, с территориальной точки зрения, пространстве. В настоящее время в Москве насчитывается 146 муниципальных образований, среди которых: муниципальные округа на территориях административных районов; сельские поселения, городские поселения и городские округа на присоединенных к Москве территориях. Фактически Закон № 131-Ф3 [2] закрепил двойственность муниципального (муниципальные образования) и территориального (административные районы) деления в Москве и предпринял попытку разграничить полномочия органов МСУ. На одной и той же территории действует муниципальная власть (совет депутатов и администрация муниципального округа) и государственная исполнительная власть (управа района). [7, с.37]
Во-вторых, присутствуют особенности статуса Москвы как столицы Российского государства, центра размещения федеральных властей и представительств всех субъектов федерации. Кроме того, Москва выступает не только административным, но и бизнес-центром государства. Такая многоаспектность статуса города обусловливает многообразие задач, стоящих перед городскими властями и системой МСУ. При этом в первую очередь требует решения вопрос соотношения возможностей и полномочий общегородских властей и нижнего (с точки зрения территориальной организации) уровня в управлении единым городским хозяйством с позиций результативности данного процесса и сохранения его единства. Однако данный вопрос еще далек от полного урегулирования. Реформа муниципальной и государственной исполнительной власти, а также организации процессов взаимодействия между ними продолжается в городе и в настоящее время. В рамках реализации процессов реформирования в г. Москве осуществлено создание системы, включающей 3 уровня органов государственной власти и сеть органов МСУ на уровне районов. Однако ситуацию с МСУ в Москве, по мнению специалистов, «нельзя признать удовлетворительной (это относится, прежде всего, к территории так называемой «старой» Москвы)» [7, с.30]. Муниципальная власть здесь функционирует, однако ее роль в решении вопросов городского управления незначительна, в свою очередь процессы, охватывающие формирование МСУ на территории «новой Москвы» находятся еще в зачаточном состоянии. Одну из ключевых проблем здесь составляет соотношение административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления. Еще не до конца сло-жившаяся на ранее определенных территориях система МСУ, а точнее, ее разрозненные элементы, вновь подверглись трансформации в связи с изменением в 2012 г. территориального устройства и границ города. И несмотря на имеющееся мнение, зафиксированное Постановлением Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 № 15-П [8] (основанного на содержании абзацев п.2 ст.1, ч.1. ст.12 и ч.1 ст.131 Конституции РФ) и Определением от 10.07.2003 № 289-О [9], согласно которому установлено, что перечень территорий муниципальных образований не обязательно должен быть привязан к административно-территориальному делению и, несмотря на наличие связи между вопросами территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта РФ, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения – в первом случае к совместному ведению РФ и ее субъектов, а во втором – к исключительному ведению регионов, на практике произошло неминуемое нарушение вертикальных связей между уровнями подчинения, схем взаимодействия, дублирование содержания полномочий и задач. Кроме того расширение обязанностей новых органов МСУ не коррелирует с числом и содержанием правомочий.
Возвращаясь к развитию МСУ в Москве на территории так называемого «старого города», следует выделить ряд характерных проблем, проявляющихся здесь, несмотря на реализуемую реформу. Их содержание выражено тремя направлениями, включающими:
 расширение полномочий Советов депутатов по управлению ресурсами развития районов;
 обеспечение активного участия муниципальных депутатов в решении вопросов возведения новых объектов на территории города;
 реализацию кадровых и контрольных полномочий МСУ, а также повышение эффективности взаимодействия депутатского корпуса с исполнительной властью.
Реализация первого направления предполагала развитие не только исполнительной, но и представительной власти МСУ, что означает предоставление более широких полномочий муниципальным депутатам. В итоге внутригородские муниципальные образования были наделены правом согласования перечней и проектов капитального ремонта многоквартирных домов, благоустройства дворовых территорий и парков, урегулирования противоречий между группами жителей по данным вопросам. Депутаты муниципальных образований вошли в состав комиссий, осуществляющих начало работ по ремонту и благоустройству и их приемку, контроль качества и соответствия проектным данным, интересам жителей. В результате в условиях новой системы дифференциации полномочий городские органы власти должны задавать общие рамки, выделять лимиты финансирования и распределять резервный фонд на реализацию проектов благоустройства, проводить кон-курсные процедуры.
В контексте второго направления Советы депутатов города были наделены правом согласования проектов строительства объектов для обслуживания жителей конкретных районов.
В рамках третьего направления введена практика регулярной отчетности главы управы перед органами МСУ в лице Совета депутатов муниципального образования о результатах работы, а также всех руководителей социально значимых учреждений района (директоров школ, руководителей медицинских учреждений и т.д.). Предусмотрен также механизм инициирования отстранения от должности главы управы по решению депутатов.
Новые функции органам МСУ с 2012 г. передаются в форме отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в г. Москве отдельными государственными полномочиями города Москвы» [10]. Такая форма передачи полномочий, с одной стороны, не ограничивает свободу МСУ, но в то же время позволяет структурам правительства города параллельно осуществлять необходимый контроль. Однако на нижних уровнях ощущается недостаточность практических механизмов управления, предоставляемых соответствующим участникам реализации процесса МСУ. Так, муниципальные депутаты фактически получают только функции контроля, но при этом не обеспечиваются реальным механизмом принятия решений. Сохранено разделение на избираемые населением органы МСУ и управы, которые все равно назначаются в рамках вертикали исполнительной власти. Согласование актов благоустройства с муниципальным образованием в рамках расширения полномочий МСУ реализуется, однако практических шагов в отношении расширения полномочий в данной области сделано фактически не было. Исполнение остальных процедур, расширяющих полномочия, в реальности затруднительно. Так, например, для инициирования отзыва главы управы депутатам нужно собрать 2/3 голосов, что в практике очень трудно обеспечить. Нельзя не отметить и тот факт, что в рамках расширения полномочий на согласование муниципальным властям переданы объекты, размещение которых фактически не вызывает возражений у населения – объекты социальной инфраструктуры, аптеки и т.д. При этом вопросы точечной застройки, возведения деловых центров, в том числе затрагивающие вырубку лесо-насаждений и лесополосы в парковых зонах (наиболее острые зоны конфликта) по-прежнему остаются в ведении управ и префектур, лишая населения реальных рычагов воздействия на ситуацию. Таким образом, несмотря на декларированные цели и нормативно-правовые основы, следует констатировать, что тенденция излишнего вмешательства государственной (региональной) власти в вопросы организации МСУ в г. Москве является крайне устойчивой.
В контексте разделения полномочий органы МСУ в Москве по-прежнему достаточно ограничены в части принятия самостоятельных и существенно влияющих на жизнь города решений, в отличие от органов городской исполнительной власти, что требует их дальнейшего расширения именно в выше обозначенном направлении. В настоящее время потенциал системы местного самоуправления столицы, качественно и количественно растущий за счет территориальных и организационных трансформаций, используется недостаточно [11, с. 5-7].
Очевидно, что необходимо преобразование организационных основ системы МСУ в городе Москве. В компетенции органов государственной власти города необходимо оставить только вопросы общегородского значения и на законодательном уровне на основе более четкой дифференциации распределить их между городским управлением и местным самоуправлением (на уровне муниципальных районов). При этом требуется дальнейшее развитие и придание системного характера деятельности территориального общественного самоуправления на фоне домовых и уличных комитетов.
В качестве актуальных тенденций дальнейшего развития целесообразным также видится обеспечение населения более действенными механизмами реализации основ местного самоуправления в части избирательных прав (более четкое регулирование на законодательном уровне механизма отзыва, отчетов Советов депутатов и выборных должностных лиц внутригородских муниципальных образований, замена косвенной схемы выборов руководителей внутригородских муниципальных образований на непосредственное избрание населением и т.д.).
Переходя к анализу особенностей МСУ в г. Санкт-Петербурге, следует отметить, что функционирующая здесь с 1997 г. муниципальная модель, несмотря на свои достоинства в организационно-управленческом и социально-экономическом планах, также демонстрирует многие недостатки, аналогичные другим субъектам системы МСУ в стране, что не позволяет вести о ней речь как об окончательно сложившейся и стабильной на настоящий момент.
Однако специалисты выделяют в петербургской модели МСУ ряд специфических черт, обусловленных особенностями устройства всей системы управления городом как субъектом федерации [12, с.3]. Предметы ведения внутригородских муниципальных образований существенно ограничены законом «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» [13] и не способствуют практическому вовлечению органов МСУ в процесс управления местными вопросами. Созданные муниципальные образования представляют собой сформированные заново структуры, слабость которых заключается в недостаточно результативной территориальной организации. Это затрудняет как координацию деятельности органов МСУ, так и их взаимодействие с городской администрацией. [12, с.28]
Систему органов местной власти Санкт-Петербурга в настоящее время составляют органы МСУ, органы государственной власти (при осуществлении ими местного управления). Нужно отметить, что действующая модель территориального устройства МСУ в городе отличается избыточной сложностью: она включает 111 внутригородских муниципальных образований (81 муниципальный округ, 9 городов и 21 поселок). При формировании муниципальных образований, как и при наделении их предметами ведения и финансировании, преобладал административный подход, не соответствующий условиям мегаполиса, отсутствовали четкие, методологически выверенные критерии разделения. При создании округов учитывался принцип сохранения единства городского хозяйства, в связи с чем муниципальные округа были сформированы в границах действующих административных районов. Структура МСУ в городе носит одноуровневый характер. При этом созданные муниципальные образования крайне неоднородны по величине территории, демографическим, финансовым, социально-экономическим и другим показателям.
В целом в рамках действующих правовых основ в число вопросов местного значения включены благоустройство и озеленение территории, сбор и вывоз отходов, организация и содержание муниципальных архивов, обеспечение топливом нуждающихся граждан, согласование программ по размещению объектов розничной торговли, создание условий для развития массовой культуры и спорта, организация и проведение досуговых мероприятий, регулирование территорий, где запрещается торговля алкоголем, создание муниципальных предпрититий и муниципальных учреждений и регулирование тарифов на их услуги, размещение муници-пального заказа, дошкольные детские учреждения, автостоянки и парковки, ремонт и содержание дорог, содержание и благоустройство мест погребения и другие вопросы, которые на наш взгляд, носят, безусловно, значимый, но в то же время недостаточно существенный с социально-экономической точки зрения для местного населения характер. Об этом же свидетельствует и перечень полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения, в числе которых: принятие устава и бюджета МО, отчета о его исполнении, издание муниципальных правовых актов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; установление официальных символов муниципального образования; организационное, материально-техническое обеспечение проведения муниципальных выборов, местного референдума; учреждение печатного средства массовой информации. В свою очередь контрольные полномочия включают контроль муниципального совета за исполнением органами и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения и возможность создания контрольно-счетного органа муниципального образования. Среди важнейших переданных государственных полномочий органам МСУ в городе следует выделить вопросы опеки и попечительства. Однако вместе с этим в городе, по оценкам экспертов, которые мы полностью разделяем, в настоящий момент сохраняется возрастающее «усиление централизации и ужесточение контроля органов государственной власти над МСУ» [14, с.57]. Не имея финансовой самостоятельности, муниципальные образования города также не обладают достаточной компетенцией и экономическими ресурсами для полноценной реализации своих полномочий [12, c.8].
Одна из характерных тенденций, препятствующих эффективному развитию системы МСУ в городе заключается в использовании одноуровневой модели организации МСУ – отсутствии по настоящий момент не только общегородского координирующего и контролирующего органа, который занимается местными городскими проблемами, но даже районного. Законодательное собрание и Администрация С-П, являясь органами государственной власти Санкт-Петербурга как субъекта федерации, вынуждены в силу естественной необходимости принимать участие и играть доминирующую роль при решении местных проблем населения. При этом законодательно они не несут ответственности за результаты своей деятельности в данном направлении. По оценкам специалистов, в текущих условиях в Санкт-Петербурге имеет место «почти полное дублирование предметов ведения органов МСУ и органов государственной власти – территориальных управлений городской Администрации» [12, c.13]. В городе наблюдается так называемый феномен «вакуума» представительной власти: государственный орган представительной власти города – Законодательное собрание имеет своего партнера в исполнительной власти в лице губернатора. И если у исполнительной власти города присутствует строго определенная вертикаль управления, то у Законодательного собрания управленческая связь с районами города (которая могла бы осуществляться через муниципальные советы) отсутствует.
Муниципалитеты города, как по своим размерам, так и возможностям, оказываются меньше и ниже районного уровня исполнительной власти. В решении всех значимых вопросов они зависят от исполнительных органов госвласти, что противоречит утвержденному Конституцией РФ праву населения страны на свободное самоуправление. Как неудовлетворительную можно оценить и организационную структуру самих муниципальных образований, в преобладающей части которых структура управления состоит только из муниципального совета, в котором представлены муниципальные депутаты. Складывается ситуация совмещения

Мои твиты

Tags:

Мои твиты

  • Ср, 15:05: ПОЗДРАВЛЯЮ. ОЧЕНЬ ЭНЕРГИЧНЫЙ ИГРАМОТНЫЙ СТРОИТЕЛЬ.ЗДОРОВЬЯ СЧАСТЬЯ И УСПЕХОВ https://t.co/AlV1cvWtdt

Tags:

Мои твиты

Tags:

Мои твиты

Tags:

Мои твиты

Tags:

Profile

zotov_vb
Владимир Зотов

Latest Month

August 2017
S M T W T F S
  12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
2728293031  

Tags

Syndicate

RSS Atom
Powered by LiveJournal.com
Designed by Tiffany Chow